оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України, з них · суддя-доповідач Кривенда Олег Вікторович · текст у ЄДРСР
Установила
1. У провадженні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) перебуває справа № 990/7/23 за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: СБУ, РНБО, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 01 грудня 2022 року № 820/2022 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 01 грудня 2022 року «Про окремі аспекти діяльності релігійних організацій в Україні і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме пункту 1 додатка до рішення РНБО, відповідно до якого до нього застосовано санкції.
2. 19 травня 2026 року позивач подав до цього суду клопотання про забезпечення позову, у якому просив вжити заходи забезпечення позову у справі № 990/7/23 шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 01 грудня 2022 року «Про окремі аспекти діяльності релігійних організацій в Україні і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача - громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , у частині обмежень, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 5 пункту (№ з/п) 1 додатка до рішення РНБО.
3. На обґрунтування клопотання позивач посилався на очевидні ознаки протиправності оскаржуваного Указу Президента України та рішення РНБО, які призвели до порушення його прав на ефективний захист, справедливий розгляд, правову визначеність, захист від свавілля, а також права бути почутим.
4. Також позивач зазначав, що застосування до нього санкцій, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 5, пункту 1 додатка до рішення РНБО від 01 грудня 2022 року позбавляє його економічної та фізичної можливості бути учасником будь-яких цивільно-правових відносин. Зокрема, це унеможливлює укладення правочинів, навіть дрібних побутових, які необхідні кожній людині для придбання елементарних речей і забезпечення життєдіяльності.
5. Крім того, позивач наголошував, що рішення РНБО від 01 грудня 2022 року в частині обмежень, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 5 пункту 1 додатка до нього, має ознаки непропорційного втручання у його права та очевидної протиправності. Вказані обмеження унеможливлюють ефективне поновлення порушених прав та інтересів позивача, зокрема пов`язаних із реалізацією його прав у кримінальному провадженні № 22023000000000091.
6. У заяві також ішлося про те, що частина третя статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не відносить рішення РНБО до переліку індивідуальних актів, дію яких заборонено зупиняти шляхом забезпечення позову. Оскільки більшість санкційних обмежень та саме рішення РНБО продовжують діяти, часткове зупинення дії рішення РНБО не зупиняє автоматично Указу Президента України. З огляду на це подання позивачем цього клопотання не суперечить принципам і нормам КАС України та Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII).
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
7. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 20 травня 2026 року з огляду на імперативні приписи статті 151 КАС України та враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата), викладені в постанові від 03 липня 2025 року у справі № 990/80/25, відмовив у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі № 990/7/23.
8. Відмовляючи в задоволенні клопотання, суд першої інстанції констатував, що предметом оскарження в цій справі є Указ Президента України від 01 грудня 2022 року № 820/2022. Водночас позивач просить вжити заходів забезпечення позову шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 01 грудня 2022 року, яке введено в дію зазначеним Указом.
9. Суд першої інстанції також зазначив, що забезпечення позову у спосіб, який обрав позивач, фактично призведе до зупинення дії й Указу Президента України від 01 грудня 2022 року № 820/2022, що не допускається за правилами пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.
10. Суд визнав безпідставними посилання позивача на частину другу статті 150 КАС України, оскільки вжиття заходів забезпечення позову можливе лише щодо тих рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, стосовно яких немає законодавчої заборони. На думку суду, часткове скасування або внесення змін до застосованих санкцій (зокрема, для забезпечення життєво необхідних потреб людини) здійснюється в порядку, визначеному Законом № 1644-VII. Як пояснили представники позивача, вони вже ініціювали відповідні процесуальні дії.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
11. ОСОБА_1 не погодився з цією ухвалою та через представника - адвоката Лещенка О. В. подав до Великої Палати апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм процесуального права, що є підставою для її скасування і ухвалення нового рішення про задоволення заяви про забезпечення позову.
12. Серед іншого скаржник зауважує, що незакріплення в пункті 1 частини третьої статті 151 КАС України заборони зупиняти дію рішень РНБО свідчить про помилковість висновків суду щодо імперативного характеру цих приписів. Таке тлумачення не узгоджується з основними засадами адміністративного судочинства та вказує на незадовільну «якість закону». Водночас недоліки законодавства не можуть ставитися у провину учаснику судового процесу та слугувати підставою для обмеження його процесуальних прав.
13. Апелянт зазначає, що суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні не надав жодної оцінки обставинам порушення прав, свобод та інтересів, на які він посилався в клопотанні про забезпечення позову.
14. На переконання апелянта, суд мав оцінити обґрунтованість клопотання в контексті статті 2 КАС України та перевірити наявність ознак «очевидної протиправності», зокрема дослідити: розумність і адекватність вимог щодо забезпечення позову; збалансованість інтересів сторін та інших учасників судового процесу; наявність зв`язку між заходом забезпечення позову та предметом позовних вимог, а також його спроможність забезпечити виконання майбутнього судового рішення; імовірність утруднення або неможливості виконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; недопущення порушення прав та охоронюваних законом інтересів осіб, які не є учасниками цього судового процесу.
15. Скаржник також наголошує, що суд першої інстанції порушив його право на доступ до суду. Відмовивши в задоволенні заяви про забезпечення позову, суд проявив надмірний формалізм, що призвело до неприпустимого обмеження прав, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.
16. Апелянт вважає безпідставними висновки суду про «нерозривність наслідків» рішення РНБО від 01 грудня 2022 року та оскаржуваного Указу Президента України від 01 грудня 2022 року № 820/2022, яким воно вводиться в дію. Незалежно від законодавчих положень, рішення РНБО та Указ Президента України є окремими правовими актами, єдність яких завжди буде умовною.
Рух апеляційної скарги
17. Велика Палата ухвалою від 11 червня 2026 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє представник - адвокат Лещенко О. В., на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 20 травня 2026 року, а ухвалою від 16 липня 2026 рокупризначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на 24 вересня 2026 року.
Короткий зміст викладених у відзивах на апеляційну скаргу доводів
18. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.
19. Наголошує, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що забезпечення позову у спосіб, який обрав позивач, фактично призведе до зупинення дії Указу від 01 грудня 2022 року № 820/2022, яким уведено в дію рішення РНБО від 01 грудня 2022 року, що не допускається відповідно до пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.
20. Зауважує, що предметом оскарження в цій справі є Указ Президента України від 01 грудня 2022року № 820/2022. Разом з тим позивач просив забезпечити позов шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 01 грудня 2022 року, що прямо суперечить вимогам пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.
21. Погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що заява представника позивача про забезпечення позову задоволенню не підлягає, оскільки обраний позивачем спосіб забезпечення позову фактично зводиться до зупинення акта Президента України та встановлення заборони вчиняти дії, що випливають з такого рішення, що як захід забезпечення позову не передбачений.
22. Представник СБУ в наданих поясненнях зазначає, що суд першої інстанції постановив оскаржувану ухвалу з додержанням норм процесуального права, що відповідно до приписів статті 316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
23. Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
24. Згідно із частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
25. Частиною першою статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
26. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 КАС України).
27. Водночас частиною третьою статті 151 КАС України встановлено окремі винятки з указаних загальних правил щодо способів забезпечення позову.
28. Так, пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
29. Пунктом 5 частини третьої цієї ж статті визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
30. 19 травня 2026 року позивач звернувся до суду з клопотанням про забезпечення позову, у якому просив вжити заходи забезпечення позову у справі № 990/7/23 шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 01 грудня 2022 року «Про окремі аспекти діяльності релігійних організацій в Україні і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача - громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , у частині обмежень, передбачених підпунктами 1, 2, 3, 5 пункту (№ з/п) 1 додатка до рішення РНБО.
31. На обґрунтування клопотання позивач посилався на очевидні ознаки протиправності оскаржуваного Указу Президента України та рішення РНБО, які призвели до порушення його прав на ефективний захист, справедливий розгляд, правову визначеність, захист від свавілля, а також права бути почутим.
32. У заяві також ішлося про те, що частина третя статті 151 КАС України не відносить рішення РНБО до переліку індивідуальних актів, дію яких заборонено зупиняти шляхом забезпечення позову. Оскільки більшість санкційних обмежень та саме рішення РНБО продовжать діяти, часткове зупинення дії рішення РНБО не зупиняє автоматично Указу Президента України.
33. Відповідно до статті 107 Конституції України РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.
34. Згідно із частиною третьою статті 5 Закону № 1644-VII рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
35. Таким чином, Президент України є Головою РНБО та вводить своїми указами в дію рішення, ухвалені РНБО. Формулювання «введення в дію» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні введення чи невведення такого рішення в дію, видання чи невидання відповідного указу.
36. Уводячи в дію рішення РНБО про санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій. Тільки після введення в дію рішення РНБО указом Президента України воно стає обов`язковим до виконання.
37. Отже, настання передбачених рішенням РНБО наслідків у вигляді застосування санкцій нерозривно пов`язане з уведенням його в дію відповідним указом Президента України.
38. Ураховуючи викладене, Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що забезпечення позову у спосіб, який обрав ОСОБА_1 , фактично призведе до зупинення дії оскаржуваного Указу Президента України, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.
39. Також Велика Палата звертає увагу, що предметом позову є оскарження Указу Президента України від 01 грудня 2022 року № 820/2022. Разом з тим позивач просив суд забезпечити позов шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 01 грудня 2022 року.
40. Пунктом 5 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення, а тому Касаційний адміністративний суд дійшов обґрунтованого висновку, що рішення РНБО не є самостійним предметом позову, а його зупинення повністю або частково неминуче матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу Президента України від 01 грудня 2022 року № 820/2022.
41. Доводи скарги про те, що суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні не надав жодної оцінки обставинам порушення прав, свобод та інтересів, на які позивач посилався в клопотанні про забезпечення позову, та не перевірив наявності ознак очевидної протиправності акта Президента України, не знайшли підтвердження. Суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що часткове скасування або внесення змін до застосованих санкцій (зокрема, для забезпечення життєво необхідних потреб людини) здійснюється виключно в порядку, визначеному Законом № 1644-VII.
42. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.
43. Отже, висновок суду першої інстанції про те, що заява позивача про забезпечення позову задоволенню не підлягає, є правильним, оскільки обраний позивачем спосіб забезпечення позову фактично зводиться до зупинення акта Президента України та встановлення заборони вчиняти дії, що випливають з такого рішення, а це суперечить вимогам статті 151 КАС України.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
44. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
45. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
46. Ураховуючи наведене, Велика Палата не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 20 травня 2026 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі твердження не спростовують правильності висновків суду.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
Постановила
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через адвоката Лещенка Олександра Вікторовича, залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 травня 2026 року у справі № 990/7/23залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. В. Кривенда
Судді: О. О. Банасько К. М. Пільков
О. В. Білоконь С. О. Погрібний
О. Л. Булейко Т. Г. Стрелець
М. М. Гімон О. В. Ступак
О. А. Губська М. Ю. Тітов
Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач
В. В. Король В. Ю. Уркевич
С. І. Кравченко